起义的时候，朝廷兵力分身乏术，只能诏令各地自行募兵，清缴黄巾乱党，结果就是尾巴大了去不掉，黄巾起义是被镇压了，但是各地刺史、太守获得了由朝廷授予的军权，独揽地方军政大权，在一定程度上架空了朝廷。

刘焉向汉灵帝提出了一个建议，刺史、太守，货赂为官，割剥百姓，以致离叛。可选清名重臣以为牧伯，镇安方夏。刘焉借口刺史、太守行贿买官，盘剥百姓，招致众叛亲离。所以，要任用清廉的朝廷重臣担任州牧，到地